國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定

國發(fā)[2004]20號

（二○○四-七-十六）

 

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

改革開放以來，國家對原有的投資體制進(jìn)行了一系列改革，打破了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的投資管理模式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設(shè)市場化的新格局。但是，現(xiàn)行的投資體制還存在不少問題，特別是企業(yè)的投資決策權(quán)沒有完全落實，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用尚未得到充分發(fā)揮，政府投資決策的科學(xué)化、民主化水平需要進(jìn)一步提高，投資宏觀調(diào)控和監(jiān)管的有效性需要增強(qiáng)。為此，國務(wù)院決定進(jìn)一步深化投資體制改革。

一、深化投資體制改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)

（一）深化投資體制改革的指導(dǎo)思想是：按照完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，在國家宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，確立企業(yè)在投資活動中的主體地位，規(guī)范政府投資行為，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，營造有利于各類投資主體公平、有序競爭的市場環(huán)境，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理流動和有效配置，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效益，推動經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會全面進(jìn)步。

（二）深化投資體制改革的目標(biāo)是：改革政府對企業(yè)投資的管理制度，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，落實企業(yè)投資自主權(quán)；合理界定政府投資職能，提高投資決策的科學(xué)化、民主化水平，建立投資決策責(zé)任追究制度；進(jìn)一步拓寬項目融資渠道，發(fā)展多種融資方式；培育規(guī)范的投資中介服務(wù)組織，加強(qiáng)行業(yè)自律，促進(jìn)公平競爭；健全投資宏觀調(diào)控體系，改進(jìn)調(diào)控方式，完善調(diào)控手段；加快投資領(lǐng)域的立法進(jìn)程；加強(qiáng)投資監(jiān)管，維護(hù)規(guī)范的投資和建設(shè)市場秩序。通過深化改革和擴(kuò)大開放，最終建立起市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制。

二、轉(zhuǎn)變政府管理職能，確立企業(yè)的投資主體地位

（一）改革項目審批制度，落實企業(yè)投資自主權(quán)。徹底改革現(xiàn)行不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質(zhì)，一律按投資規(guī)模大小分別由各級政府及有關(guān)部門審批的企業(yè)投資管理辦法。對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準(zhǔn)制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護(hù)社會公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，其他項目無論規(guī)模大小，均改為備案制，項目的市場前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來源和產(chǎn)品技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險，并依法辦理環(huán)境保護(hù)、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等許可手續(xù)和減免稅確認(rèn)手續(xù)。對于企業(yè)使用政府補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸、貼息投資建設(shè)的項目，政府只審批資金申請報告。各地區(qū)、各部門要相應(yīng)改進(jìn)管理辦法，規(guī)范管理行為，不得以任何名義截留下放給企業(yè)的投資決策權(quán)利。

（二）規(guī)范政府核準(zhǔn)制。要嚴(yán)格限定實行政府核準(zhǔn)制的范圍，并根據(jù)變化的情況適時調(diào)整�！墩�府核準(zhǔn)的投資項目目錄》（以下簡稱《目錄》）由國務(wù)院投資主管部門會同有關(guān)部門研究提出，報國務(wù)院批準(zhǔn)后實施。未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門不得擅自增減《目錄》規(guī)定的范圍。

企業(yè)投資建設(shè)實行核準(zhǔn)制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。政府對企業(yè)提交的項目申請報告，主要從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。對于外商投資項目，政府還要從市場準(zhǔn)入、資本項目管理等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。政府有關(guān)部門要制定嚴(yán)格規(guī)范的核準(zhǔn)制度，明確核準(zhǔn)的范圍、內(nèi)容、申報程序和辦理時限，并向社會公布，提高辦事效率，增強(qiáng)透明度。

（三）健全備案制。對于《目錄》以外的企業(yè)投資項目，實行備案制，除國家另有規(guī)定外，由企業(yè)按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。國務(wù)院投資主管部門要對備案工作加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，防止以備案的名義變相審批。

（四）擴(kuò)大大型企業(yè)集團(tuán)的投資決策權(quán)�；�本建立現(xiàn)代企業(yè)制度的特大型企業(yè)集團(tuán)，投資建設(shè)《目錄》內(nèi)的項目，可以按項目單獨申報核準(zhǔn)，也可編制中長期發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃經(jīng)國務(wù)院或國務(wù)院投資主管部門批準(zhǔn)后，規(guī)劃中屬于《目錄》內(nèi)的項目不再另行申報核準(zhǔn)，只須辦理備案手續(xù)。企業(yè)集團(tuán)要及時向國務(wù)院有關(guān)部門報告規(guī)劃執(zhí)行和項目建設(shè)情況。

（五）鼓勵社會投資。放寬社會資本的投資領(lǐng)域，允許社會資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。逐步理順公共產(chǎn)品價格，通過注入資本金、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等措施，鼓勵和引導(dǎo)社會資本以獨資、合資、合作、聯(lián)營、項目融資等方式，參與經(jīng)營性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。對于涉及國家壟斷資源開發(fā)利用、需要統(tǒng)一規(guī)劃布局的項目，政府在確定建設(shè)規(guī)劃后，可向社會公開招標(biāo)選定項目業(yè)主。鼓勵和支持有條件的各種所有制企業(yè)進(jìn)行境外投資。

（六）進(jìn)一步拓寬企業(yè)投資項目的融資渠道。允許各類企業(yè)以股權(quán)融資方式籌集投資資金，逐步建立起多種募集方式相互補(bǔ)充的多層次資本市場。經(jīng)國務(wù)院投資主管部門和證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，選擇一些收益穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施項目進(jìn)行試點，通過公開發(fā)行股票、可轉(zhuǎn)換債券等方式籌集建設(shè)資金。在嚴(yán)格防范風(fēng)險的前提下，改革企業(yè)債券發(fā)行管理制度，擴(kuò)大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，增加企業(yè)債券品種。按照市場化原則改進(jìn)和完善銀行的固定資產(chǎn)貸款審批和相應(yīng)的風(fēng)險管理制度，運(yùn)用銀團(tuán)貸款、融資租賃、項目融資、財務(wù)顧問等多種業(yè)務(wù)方式，支持項目建設(shè)。允許各種所有制企業(yè)按照有關(guān)規(guī)定申請使用國外貸款。制定相關(guān)法規(guī)，組織建立中小企業(yè)融資和信用擔(dān)保體系，鼓勵銀行和各類合格擔(dān)保機(jī)構(gòu)對項目融資的擔(dān)保方式進(jìn)行研究創(chuàng)新，采取多種形式增強(qiáng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本實力，推動設(shè)立中小企業(yè)投資公司，建立和完善創(chuàng)業(yè)投資機(jī)制。規(guī)范發(fā)展各類投資基金。鼓勵和促進(jìn)保險資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施和重點建設(shè)工程項目。

（七）規(guī)范企業(yè)投資行為。各類企業(yè)都應(yīng)嚴(yán)格遵守國土資源、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不得投資建設(shè)國家禁止發(fā)展的項目；應(yīng)誠信守法，維護(hù)公共利益，確保工程質(zhì)量，提高投資效益。國有和國有控股企業(yè)應(yīng)按照國有資產(chǎn)管理體制改革和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立和完善國有資產(chǎn)出資人制度、投資風(fēng)險約束機(jī)制、科學(xué)民主的投資決策制度和重大投資責(zé)任追究制度。嚴(yán)格執(zhí)行投資項目的法人責(zé)任制、資本金制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制。

三、完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為

（一）合理界定政府投資范圍。政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域，包括加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。能夠由社會投資建設(shè)的項目，盡可能利用社會資金建設(shè)。合理劃分中央政府與地方政府的投資事權(quán)。中央政府投資除本級政權(quán)等建設(shè)外，主要安排跨地區(qū)、跨流域以及對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局有重大影響的項目。

（二）健全政府投資項目決策機(jī)制。進(jìn)一步完善和堅持科學(xué)的決策規(guī)則和程序，提高政府投資項目決策的科學(xué)化、民主化水平；政府投資項目一般都要經(jīng)過符合資質(zhì)要求的咨詢中介機(jī)構(gòu)的評估論證，咨詢評估要引入競爭機(jī)制，并制定合理的競爭規(guī)則；特別重大的項目還應(yīng)實行專家評議制度；逐步實行政府投資項目公示制度，廣泛聽取各方面的意見和建議。

（三）規(guī)范政府投資資金管理。編制政府投資的中長期規(guī)劃和-度計劃，統(tǒng)籌安排、合理使用各類政府投資資金，包括預(yù)算內(nèi)投資、各類專項建設(shè)基金、統(tǒng)借國外貸款等。政府投資資金按項目安排，根據(jù)資金來源、項目性質(zhì)和調(diào)控需要，可分別采取直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等方式。以資本金注入方式投入的，要確定出資人代表。要針對不同的資金類型和資金運(yùn)用方式，確定相應(yīng)的管理辦法，逐步實現(xiàn)政府投資的決策程序和資金管理的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化。

（四）簡化和規(guī)范政府投資項目審批程序，合理劃分審批權(quán)限。按照項目性質(zhì)、資金來源和事權(quán)劃分，合理確定中央政府與地方政府之間、國務(wù)院投資主管部門與有關(guān)部門之間的項目審批權(quán)限。對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應(yīng)嚴(yán)格政府投資項目的初步設(shè)計、概算審批工作；采用投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告。具體的權(quán)限劃分和審批程序由國務(wù)院投資主管部門會同有關(guān)方面研究制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后頒布實施。

（五）加強(qiáng)政府投資項目管理，改進(jìn)建設(shè)實施方式。規(guī)范政府投資項目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)情況變化及時修訂完善。按項目建設(shè)進(jìn)度下達(dá)投資資金計劃。加強(qiáng)政府投資項目的中介服務(wù)管理，對咨詢評估、招標(biāo)代理等中介機(jī)構(gòu)實行資質(zhì)管理，提高中介服務(wù)質(zhì)量。對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。增強(qiáng)投資風(fēng)險意識，建立和完善政府投資項目的風(fēng)險管理機(jī)制。

（六）引入市場機(jī)制，充分發(fā)揮政府投資的效益。各級政府要創(chuàng)造條件，利用特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助等多種方式，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。對于具有壟斷性的項目，試行特許經(jīng)營，通過業(yè)主招標(biāo)制度，開展公平競爭，保護(hù)公眾利益。已經(jīng)建成的政府投資項目，具備條件的經(jīng)過批準(zhǔn)可以依法轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，以回收的資金滾動投資于社會公益等各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

四、加強(qiáng)和改善投資的宏觀調(diào)控

（一）完善投資宏觀調(diào)控體系。國家發(fā)展和改革委員會要在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下會同有關(guān)部門，按照職責(zé)分工，密切配合、相互協(xié)作、有效運(yùn)轉(zhuǎn)、依法監(jiān)督，調(diào)控全社會的投資活動，保持合理投資規(guī)模，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效益，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展和社會全面進(jìn)步。

（二）改進(jìn)投資宏觀調(diào)控方式。綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的和必要的行政手段，對全社會投資進(jìn)行以間接調(diào)控方式為主的有效調(diào)控。國務(wù)院有關(guān)部門要依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，編制教育、科技、衛(wèi)生、交通、能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、戰(zhàn)略資源開發(fā)等重要領(lǐng)域的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，包括必要的專項發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，明確發(fā)展的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、總體布局和主要建設(shè)項目等。按照規(guī)定程序批準(zhǔn)的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃是投資決策的重要依據(jù)。各級政府及其有關(guān)部門要努力提高政府投資效益，引導(dǎo)社會投資。制定并適時調(diào)整國家固定資產(chǎn)投資指導(dǎo)目錄、外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，明確國家鼓勵、限制和禁止投資的項目。建立投資信息發(fā)布制度，及時發(fā)布政府對投資的調(diào)控目標(biāo)、主要調(diào)控政策、重點行業(yè)投資狀況和發(fā)展趨勢等信息，引導(dǎo)全社會投資活動。建立科學(xué)的行業(yè)準(zhǔn)入制度，規(guī)范重點行業(yè)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、能耗水耗標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品技術(shù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，防止低水平重復(fù)建設(shè)。

（三）協(xié)調(diào)投資宏觀調(diào)控手段。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展要求以及宏觀調(diào)控需要，合理確定政府投資規(guī)模，保持國家對全社會投資的積極引導(dǎo)和有效調(diào)控。靈活運(yùn)用投資補(bǔ)助、貼息、價格、利率、稅收等多種手段，引導(dǎo)社會投資，優(yōu)化投資的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)。適時制定和調(diào)整信貸政策，引導(dǎo)中長期貸款的總量和投向。嚴(yán)格和規(guī)范土地使用制度，充分發(fā)揮土地供應(yīng)對社會投資的調(diào)控和引導(dǎo)作用。

（四）加強(qiáng)和改進(jìn)投資信息、統(tǒng)計工作。加強(qiáng)投資統(tǒng)計工作，改革和完善投資統(tǒng)計制度，進(jìn)一步及時、準(zhǔn)確、全面地反映全社會固定資產(chǎn)存量和投資的運(yùn)行態(tài)勢，并建立各類信息共享機(jī)制，為投資宏觀調(diào)控提供科學(xué)依據(jù)。建立投資風(fēng)險預(yù)警和防范體系，加強(qiáng)對宏觀經(jīng)濟(jì)和投資運(yùn)行的監(jiān)測分析。

五、加強(qiáng)和改進(jìn)投資的監(jiān)督管理

（一）建立和完善政府投資監(jiān)管體系。建立政府投資責(zé)任追究制度，工程咨詢、投資項目決策、設(shè)計、施工、監(jiān)理等部門和單位，都應(yīng)有相應(yīng)的責(zé)任約束，對不遵守法律法規(guī)給國家造成重大損失的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。完善政府投資制衡機(jī)制，投資主管部門、財政主管部門以及有關(guān)部門，要依據(jù)職能分工，對政府投資的管理進(jìn)行相互監(jiān)督。審計機(jī)關(guān)要依法全面履行職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對政府投資項目的審計監(jiān)督，提高政府投資管理水平和投資效益。完善重大項目稽察制度，建立政府投資項目后評價制度，對政府投資項目進(jìn)行全過程監(jiān)管。建立政府投資項目的社會監(jiān)督機(jī)制，鼓勵公眾和新聞媒體對政府投資項目進(jìn)行監(jiān)督。

（二）建立健全協(xié)同配合的企業(yè)投資監(jiān)管體系。國土資源、環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、質(zhì)量監(jiān)督、銀行監(jiān)管、證券監(jiān)管、外匯管理、工商管理、安全生產(chǎn)監(jiān)管等部門，要依法加強(qiáng)對企業(yè)投資活動的監(jiān)管，凡不符合法律法規(guī)和國家政策規(guī)定的，不得辦理相關(guān)許可手續(xù)。在建設(shè)過程中不遵守有關(guān)法律法規(guī)的，有關(guān)部門要責(zé)令其及時改正，并依法嚴(yán)肅處理。各級政府投資主管部門要加強(qiáng)對企業(yè)投資項目的事中和事后監(jiān)督檢查，對于不符合產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的項目，以及不按規(guī)定履行相應(yīng)核準(zhǔn)或許可手續(xù)而擅自開工建設(shè)的項目，要責(zé)令其停止建設(shè)，并依法追究有關(guān)企業(yè)和人員的責(zé)任。審計機(jī)關(guān)依法對國有企業(yè)的投資進(jìn)行審計監(jiān)督，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。建立企業(yè)投資誠信制度，對于在項目申報和建設(shè)過程中提供虛假信息、違反法律法規(guī)的，要予以懲處，并公開披露，在一定時間內(nèi)限制其投資建設(shè)活動。

（三）加強(qiáng)對投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。各類投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)均須與政府部門脫鉤，堅持誠信原則，加強(qiáng)自我約束，為投資者提供高質(zhì)量、多樣化的中介服務(wù)。鼓勵各種投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)采取合伙制、股份制等多種形式改組改造。健全和完善投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的行業(yè)協(xié)會，確立法律規(guī)范、政府監(jiān)督、行業(yè)自律的行業(yè)管理體制。打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，建立公開、公平、公正的投資中介服務(wù)市場，強(qiáng)化投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。

（四）完善法律法規(guī)，依法監(jiān)督管理。建立健全與投資有關(guān)的法律法規(guī)，依法保護(hù)投資者的合法權(quán)益，維護(hù)投資主體公平、有序競爭，投資要素合理流動、市場發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用的市場環(huán)境，規(guī)范各類投資主體的投資行為和政府的投資管理活動。認(rèn)真貫徹實施有關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格財經(jīng)紀(jì)律，堵塞管理漏洞，降低建設(shè)成本，提高投資效益。加強(qiáng)執(zhí)法檢查，培育和維護(hù)規(guī)范的建設(shè)市場秩序。