前，《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》(以下簡稱《意見》)已經國務院發(fā)布實施。《意見》明確了全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導思想、基本原則、主要目標、重點任務和落實途徑。圍繞這些內容，國土資源部調控和監(jiān)測司負責人對《意見》進行了解讀。
一、全民所有自然資源資產有償使用中存在哪些突出問題?
改革開放以來，我國全民所有自然資源資產有償使用制度逐步建立和完善，在促進自然資源保護和合理利用、維護所有者權益方面發(fā)揮了積極作用，但還存在與經濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設不相適應的一些突出問題。
一是資源保護不嚴格。由于所有權人不到位，受經濟利益驅動，自然資源管理中“重開發(fā)、輕保護”、資源保護制度落實不到位、資源利用總體粗放的現(xiàn)象在一些地區(qū)還普遍存在，導致我國自然生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。二是所有權人不到位。我國全民所有自然資源資產產權主體代表缺乏明確法律規(guī)定，雖然原則上規(guī)定所有權由國務院代理，但具體如何代理不明確，致使所有者權益不落實。三是使用權權利體系不健全。國有農用地等部分全民所有自然資源使用權權利基礎缺失，海域使用權等部分已有使用權權能不完整，不利于充分體現(xiàn)資源價值，也不利于保護產權主體財產權益。四是市場決定性作用發(fā)揮不充分。受所有權人不到位、權利體系不健全、權能不完整等影響，我國自然資源市場化配置比例偏低，市場配置資源的決定性作用尚未充分發(fā)揮。五是有償使用進展不平衡。國有建設用地、礦產、水、海域海島已建立了相對完善的有償使用制度，國有農用地和未利用地、國有森林、國有草原等資源有償使用制度尚未建立，形成全民所有自然資源資產有償使用制度“雙軌”制，不利于國家所有者權益的保護。六是監(jiān)管機制不完善。中央部門之間、中央和地方之間沒有形成綜合監(jiān)管機制，一些領域仍然存在有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等現(xiàn)象，影響有償使用政策實施和目標實現(xiàn)。
中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出，要健全完善全民所有自然資源資產有償使用制度，并將制定出臺指導意見列為重要改革任務�！兑庖姟返某雠_，必將在促進自然資源保護和合理利用、維護國家所有者和使用者合法權益、夯實生態(tài)文明制度基礎、加快美麗中國建設等方面發(fā)揮十分重要的作用。
二、推進全民所有自然資源資產有償使用制度改革的總體思路是什么?
《意見》立足經濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設全局，既考慮到各類自然資源資產的特殊性，又兼顧到資源之間的普遍性和規(guī)律性，堅持綜合統(tǒng)籌和分類改革相協(xié)調，改革的總體思路是：
一是以保護優(yōu)先、合理利用為導向�！兑庖姟穲詻Q落實保護資源、節(jié)約資源的基本國策，通篇貫徹生態(tài)文明理念，將保護和合理利用要求作為有償使用的核心要求，將維護所有者和使用者合法權益作為主線，將解決突出問題作為實現(xiàn)改革目標的突破，這一導向不僅體現(xiàn)在改革的指導思想和總體要求中，而且還在分門類自然資源有償使用制度改革任務中旗幟鮮明地提出了具體要求，以促進自然資源保護和開發(fā)相統(tǒng)一。
二是以用途管制、依法管理為前提。這是保護自然生態(tài)空間的重要手段，也是發(fā)達國家自然資源管理的通行做法。資源使用不是無條件的使用，資源開發(fā)不是無約束的開發(fā)。《意見》強調，自然資源開發(fā)利用必須符合規(guī)劃用途管制或許可，必須符合相關準入條件和標準，必須履行保護和節(jié)約利用資源的法定義務，以防止無序無度開發(fā)利用自然資源。
三是以明晰產權、豐富權能為基礎。這是確保自然資源有效保護、顯化資產價值、流轉順暢、維護權益的重要前提。只有產權明晰了，才能形成自覺保護和節(jié)約資源的內生動力，才能有效維護所有者的權益。只有權能豐富完善了，才能實現(xiàn)資源有償使用(流轉)的順暢進行�！兑庖姟穼⑼晟剖褂脵囿w系作為重點內容，提出設立國有農用地使用權和無居民海島使用權等，通過有償方式依法取得的使用權可以轉讓、出租、作價出資(入股)、擔保等，為維護所有者權益提供有力支撐，為自然資源有償使用和流轉奠定堅實基礎。
四是以市場配置、完善規(guī)則為重點。黨的十八屆三中全會指出，要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，提高資源配置效率和公平性。自然資源具有經濟、生態(tài)多重屬性，在有償使用和保護中，必須要充分發(fā)揮市場配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。《意見》提出，要明確有償使用的準入條件、方式和程序，鼓勵競爭性出讓，規(guī)范協(xié)議出讓，即競爭出讓是原則、協(xié)議出讓是個例，同時強調要完善價格評估方法和管理制度，健全信息公開和服務制度，并在分門類資源有償使用改革任務中，提出了具體要求和措施，充分體現(xiàn)了公開、公平、公正和競爭擇優(yōu)的要求，以更好地適應我國市場經濟體制改革需要。
五是以開展試點、健全法治為路徑。全民所有自然資源資產有償使用制度改革涉及重大利益調整，為避免不確定性因素對改革造成負面影響，需要通過試點和修法逐步予以落實。《意見》指出，對礦業(yè)權出讓、國有森林資源等難度大、風險高的部分改革開展相關試點，通過改革試點推動相關法律法規(guī)修訂，同時以完善權利體系和有償使用規(guī)則為重點，推進完善土地、水、礦產、森林、草原、海域、無居民海島等全民所有自然資源資產有償使用的法律法規(guī)體系，以期更穩(wěn)妥有效地推進有償使用制度改革。
六是以創(chuàng)新方式、加強監(jiān)管為保障。完善的監(jiān)管制度是有償使用制度落地實施的重要保障�！兑庖姟芬�，加強相關部門之間的協(xié)同配合，通過創(chuàng)新監(jiān)管方式，建立健全市場主體信用評價、責任追究等監(jiān)管機制，加強對有償使用全程動態(tài)有效監(jiān)管，確保有償使用各項措施落到實處。
總之，通過推進改革，力爭到2020-，基本建立產權明晰、權能豐富、規(guī)則完善、監(jiān)管有效、權益落實的全民所有自然資源資產有償使用制度，使全民所有自然資源資產使用權權利體系更加完善，市場配置資源決定性作用和政府的服務監(jiān)管作用充分發(fā)揮，所有者和使用者權益得到切實維護，自然資源保護和合理利用水平顯著提升，自然資源開發(fā)利用和保護的生態(tài)、經濟和社會效益實現(xiàn)有機統(tǒng)一。
三、土地、水、礦產、森林、草原、海域海島等六類國有自然資源資產有償使用制度改革的主要內容分別是什么?
針對土地、水、礦產、森林、草原、海域海島等六類國有自然資源資產有償使用的現(xiàn)狀、特點和存在的主要問題，《意見》分門別類提出了不同的改革要求和舉措。
一是完善國有土地有償使用制度。我國國有土地有償使用始于20世紀80-后期的國有建設用地，現(xiàn)已建立比較系統(tǒng)完整的國有建設用地有償使用制度，有效維護了國家所有者權益。但仍存在國有建設用地劃撥范圍寬、國有農用地有償使用制度缺少國家層面的具體規(guī)定、國有農用地使用權概念和權利體系缺乏法律依據(jù)等問題。為此，《意見》提出要在全面落實規(guī)劃土地功能分區(qū)和保護利用要求的前提下，堅持增量存量并舉，以擴大范圍、擴權賦能為主線，將有償使用擴大到公共服務領域采取政府和社會資本合作的建設項目和國有農用地，并明晰國有農用地使用權及其權能，將有助于進一步彰顯土地資產權益，促進土地資源節(jié)約集約利用。
二是完善水資源有償使用制度。我國水資源有償使用始于20世紀70-代初的地方實踐，現(xiàn)已初步建立水資源有償使用制度，對直接取用江河、湖泊或者地下水資源的單位和個人征收水資源費，2015-全國征收總額約為196億元，為實現(xiàn)所有者權益、保障水資源可持續(xù)利用發(fā)揮了重要作用。但隨著我國經濟社會發(fā)展，現(xiàn)行水資源費征收標準已總體偏低，沒有充分體現(xiàn)水資源價值和稀缺程度，還存在超計劃或者超定額取水累進收取水資源費制度落實不到位等問題。為此，《意見》提出要在深入實施最嚴格水資源管理制度、落實水資源管理“三條紅線”、強化水資源節(jié)約利用與保護的前提下，完善水資源費差別化征收標準和管理制度，推進水資源稅改革試點，開展水權交易，將有助于充分體現(xiàn)水資源價值和稀缺程度，提高水資源利用效率和效益。
三是完善礦產資源有償使用制度。我國礦產資源有償使用始于20世紀90-代初，現(xiàn)已建立有償取得和有償開采相結合的礦產資源有償使用制度，對礦產資源勘查開發(fā)者收取探礦權采礦權價款、探礦權采礦權使用費、礦產資源補償費、資源稅等，2015-征收礦產資源稅費總額2065億元，有效落實了國家所有者權益。但也存在礦產資源稅費缺乏整體設計、定位不準確、功能不清晰，礦業(yè)權使用費調整機制不合理，礦業(yè)權出讓未充分發(fā)揮市場決定性作用，礦業(yè)權出讓審批權限與中央簡政放權要求不適應等問題。為此，《意見》提出要在強化礦產資源保護的前提下，完善礦業(yè)權有償出讓制度、礦業(yè)權有償占用制度和礦產資源稅制度，建立礦產資源權益金制度，健全礦業(yè)權分級分類出讓制度，并合理劃分各級國土資源主管部門的礦業(yè)權出讓審批權限，將有利于提高礦業(yè)權市場化出讓比重，理順各類稅費關系，促進礦產業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
四是建立國有森林資源有償使用制度。我國森林資源有償使用雖然在《物權法》和1998-修訂的《森林法》中有原則性規(guī)定，但目前國有森林資源基本以無償方式讓渡給國有林場等單位管理和使用，尚未建立真正意義上的有償使用制度。長期以來，國有森林資源有償使用缺乏相關制度規(guī)定和法律文件，現(xiàn)實中存在國有森林資源自發(fā)性無序流轉、森林資源旅游開發(fā)不規(guī)范等現(xiàn)象，造成國家所有者權益受損。為此，《意見》提出要確定國有森林資源資產有償使用的范圍、期限、條件、程序和方式，規(guī)范有償使用和流轉，支持通過租賃、特許經營等方式發(fā)展森林旅游。
五是建立國有草原資源有償使用制度。我國草原資源有償使用僅在《物權法》中有原則性規(guī)定，但目前仍未建立國有草原資源有償使用制度，實際管理中存在權屬界定不清、有償使用法律制度缺失、國有劃撥草原流轉不規(guī)范等問題。為此，《意見》提出在嚴格保護草原生態(tài)、健全基本草原保護制度的前提下，對已改制國有單位涉及的國有草原和流轉到農民集體以外的國有草原，探索實行有償使用，將有助于改善草原生態(tài)環(huán)境，切實落實國家所有者權益。
六是完善海域海島有償使用制度。我國海域有償使用始于20世紀90-代初，2002-頒布實施的《海域使用管理法》確立了海域有償使用制度，對海域使用者征收海域使用金，自《海域使用管理法》實施以來，我國累計征收海域使用金820多億元，有效維護了海域資源所有者權益。但也存在海域使用權權能不完整、市場化程度不高、價格形成機制不健全等問題。為此，《意見》提出在嚴格海洋生態(tài)保護的前提下，完善海域使用權轉讓、抵押、出租、作價出資(入股)等權能，逐步提高經營性用海市場化出讓比例，并建立海域使用金征收標準動態(tài)調整機制。
我國無居民海島有償使用源于2010-頒布實施的《海島保護法》，現(xiàn)已初步建立無居民海島有償使用制度，對開發(fā)利用者征收無居民海島使用金，自《海島保護法》實施以來，我國累計征收無居民海島使用金約5億元，對維護國家所有者權益、促進海域海島資源保護發(fā)揮了積極作用。但還存在無居民海島缺失權利基礎、市場化程度不高、無居民海島使用權出讓最低價標準不合理等問題。為此，《意見》提出在采取嚴格生態(tài)保護措施前提下，明確無居民海島有償使用的范圍、條件、程序和權利體系，設立無居民海島使用權和完善其權能，并逐步擴大市場化出讓范圍。通過完善以上海域海島有償使用制度，將有助于促進海域海島資源有效保護與可持續(xù)利用，保障國家海洋生態(tài)安全和海洋權益。
四、如何推動全民所有自然資源資產有償使用制度改革的落地實施?
全民所有自然資源資產有償使用制度改革涉及面廣，綜合性、系統(tǒng)性強，需要通過分領域實施方案或試點落實《意見》的各項改革任務。一是對于已出臺實施方案的，如《擴大國有土地有償使用范圍的意見》、《礦業(yè)權出讓制度改革方案》、《海域、無居民海島有償使用的意見》，將加強與本《意見》的銜接協(xié)調，確保與改革總體要求保持一致。二是對于尚未出臺改革文件的，如水資源、國有森林資源和國有草原資源，將盡快制定具體實施方案，確保專項改革任務落地實施。三是為了增強改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，《意見》提出要統(tǒng)籌部署和協(xié)調推進相關試點，試點將盡可能與中央有關改革相配套、相銜接，部署在國家生態(tài)文明試驗區(qū)、健全國家自然資源資產管理體制試點地區(qū)和其他具備條件的地區(qū)，并加強試點指導，及時做好總結，推動相關法律法規(guī)的“立改廢釋”。四是鑒于有償使用制度改革是一項系統(tǒng)工程，涉及多個部門，《意見》提出，由國土資源部牽頭建立部際協(xié)調機制，加強統(tǒng)籌協(xié)調和督促落實，會同有關部門及時研究改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，形成推動改革合力。