• 財政部部長劉昆:認真學(xué)習(xí)貫徹預(yù)算法實施條例 加快建立現(xiàn)代財政制度
    來源:中央政府門戶網(wǎng)站   2020-08-24 15:32
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    8月3日,國務(wù)院總理李克強簽署國務(wù)院令第729號,公布修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》(以下簡稱條例),自2020年10月1日起施行。條例堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神,嚴格遵循并貫徹落實修改后的預(yù)算法要求,與近年來推行的各項財政改革相銜接,進一步健全完善預(yù)算管理體制機制,符合當(dāng)前“積極的財政政策要更加積極有為”的要求,有利于全力做好“六穩(wěn)”工作、全面落實“六保”任務(wù),是我國預(yù)算法律制度體系建設(shè)的重要立法成果,為加快建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度、更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用提供了法治保障。

    一、按照黨中央、國務(wù)院決策部署不斷深化財政改革和預(yù)算管理,為修訂條例奠定了堅實基礎(chǔ)

    (一)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨中央的系列重大決策部署,為修訂條例提供了思想指引和根本遵循。

    黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視財政工作,對深化財政改革、建立現(xiàn)代財政制度作出了一系列重大決策部署。黨的十八屆三中全會決定指出,“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”,并就改進預(yù)算管理制度、完善稅收制度及建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等作出具體部署。黨的十九大報告指出,“加快建立現(xiàn)代財政制度,建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實施績效管理”。黨的十九屆四中全會決定進一步指出,“完善標(biāo)準科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”“優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分,建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系,形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度”。黨中央、國務(wù)院對深化財政改革作出的一系列重大決策部署,圍繞全面實施預(yù)算績效管理、防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險等出臺一系列重要文件,明確要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系,要從嚴整治舉債亂象,堅決遏制隱性債務(wù)增量、妥善化解隱性債務(wù)存量。

    習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想,習(xí)近平全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略,目標(biāo)指向一以貫之,重大部署接續(xù)遞進,為我們做好條例修訂工作提供了思想指引和根本遵循。

    (二)財政改革和預(yù)算管理不斷深化,為修訂條例提供了實踐基礎(chǔ)和現(xiàn)實條件。

    修改后的預(yù)算法施行以來,按照法律要求和黨中央、國務(wù)院決策部署,我國相繼推出了一系列深化財政改革和規(guī)范預(yù)算管理的新制度新機制,財政管理更加規(guī)范透明,財政體制更加科學(xué)合理,人民群眾的獲得感和滿意度不斷提升。一是大力推進預(yù)算管理制度改革。完善政府預(yù)算體系,一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算等四本預(yù)算相互銜接。積極推進預(yù)決算公開,各級政府和部門預(yù)決算按照要求已基本公開。改進年度預(yù)算控制方式,預(yù)算審核重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。建立跨年度預(yù)算平衡機制,實行中期財政規(guī)劃管理,增強財政科學(xué)配置公共資源的能力。樹立過緊日子思想,從嚴控制一般性支出。二是建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。依法賦予地方政府適度舉債權(quán)限,對債務(wù)實行限額管理和預(yù)算管理。建立終身問責(zé)、倒查責(zé)任的問責(zé)機制,有效防范化解財政風(fēng)險。三是改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度。調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付分類,厘清各項轉(zhuǎn)移支付的功能定位,加強轉(zhuǎn)移支付管理,更好地與財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相銜接。四是全面實施預(yù)算績效管理。構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系,推動提升政府效能。五是強化預(yù)算執(zhí)行管理。政府收入和支出實行國庫集中收付管理。大力清理和規(guī)范財政專戶,建立起財政專戶管理長效機制。中央國庫現(xiàn)金管理操作實現(xiàn)常態(tài)化,地方國庫現(xiàn)金管理穩(wěn)步開展。六是決算編制和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告編制有新進展。財政總決算和部門決算體系更加完善,內(nèi)容更加豐富。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革工作穩(wěn)步推進,政府會計準則制度不斷健全。

    財政改革發(fā)展的進一步推進,改革舉措的細化落實,為修訂條例提供了豐富的實踐經(jīng)驗,也提供了必要的現(xiàn)實條件。

    二、預(yù)算法形成預(yù)算管理新規(guī)范,為修訂條例提供了細化、實化的基礎(chǔ)

    原條例于1995年發(fā)布施行,對于進一步深化分稅制改革、規(guī)范預(yù)算管理、增強預(yù)算編制執(zhí)行的科學(xué)性起到非常重要的作用。隨著2014年預(yù)算法的修訂,預(yù)算管理的諸多方面有了重大突破,原條例與修改后的預(yù)算法已不相適應(yīng),亟需進行修訂。條例在修訂過程中,堅持遵循上位法規(guī)定,認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署,細化預(yù)算法有關(guān)規(guī)定。主要修改內(nèi)容包括以下七個方面:

    (一)進一步明確政府預(yù)算收支范圍和編制內(nèi)容,政府預(yù)算體系更加清晰完整。條例根據(jù)預(yù)算法的授權(quán),規(guī)定一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算等四本預(yù)算的收支范圍和編制內(nèi)容。對預(yù)算法關(guān)于一般公共預(yù)算收入中各項收入概念作出解釋。對政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算收支范圍作出規(guī)定,對四本預(yù)算的銜接作出規(guī)定,一般公共預(yù)算可以根據(jù)需要和財力適當(dāng)安排資金補充社會保險基金預(yù)算,國有資本經(jīng)營預(yù)算可以向一般公共預(yù)算調(diào)出資金。條例還對四本預(yù)算具體的編制內(nèi)容作出詳細規(guī)定。上述規(guī)定有利于進一步提高政府預(yù)算編制的規(guī)范性和科學(xué)性,增進政府預(yù)算體系內(nèi)各本預(yù)算之間的有效銜接。

    (二)進一步規(guī)范部門預(yù)算管理,提高預(yù)算編制的完整性。條例嚴格貫徹預(yù)算法確立的政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算的全口徑預(yù)算管理的基本理念,規(guī)定各部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)反映一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算安排給各部門及其所屬各單位的所有預(yù)算資金,在規(guī)范部門預(yù)算財政撥款收支的同時,進一步做實“一個部門一本預(yù)算”的管理要求,有利于進一步提高部門預(yù)算編制的完整性。條例同時規(guī)定,部門預(yù)算支出包括基本支出和項目支出,各部門及其所屬單位的本級預(yù)算撥款收入和其所對應(yīng)的支出,應(yīng)當(dāng)在部門預(yù)算中單獨反映。

    (三)進一步加強地方政府債務(wù)管理,防范債務(wù)風(fēng)險。條例對預(yù)算法關(guān)于政府債務(wù)管理規(guī)定予以細化和明確。要求建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)體系,組織評估地方政府債務(wù)風(fēng)險狀況,對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)提出預(yù)警,并監(jiān)督化解債務(wù)風(fēng)險。對于外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款,國務(wù)院可以轉(zhuǎn)貸給省、自治區(qū)、直轄市政府。省、自治區(qū)、直轄市政府負有直接償還責(zé)任的,應(yīng)當(dāng)納入本級預(yù)算管理。省、自治區(qū)、直轄市政府可以將國務(wù)院轉(zhuǎn)貸的外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款再轉(zhuǎn)貸給下級政府。上述規(guī)定有利于建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制,進一步加強地方政府債務(wù)管理,加強各方面對地方政府債務(wù)的監(jiān)督,切實防范和化解債務(wù)風(fēng)險,促進經(jīng)濟社會事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

    (四)進一步規(guī)范預(yù)算執(zhí)行,強化全流程管理。根據(jù)預(yù)算法的有關(guān)規(guī)定和預(yù)算管理的需要,條例修改完善了財政部門和各部門、各單位在預(yù)算執(zhí)行中的主要職責(zé)規(guī)定,進一步厘清財政部門和預(yù)算單位的職責(zé)分工,強化各部門、各單位的部門預(yù)算執(zhí)行主體地位。充實組織預(yù)算收入和預(yù)算資金撥付有關(guān)規(guī)定,將預(yù)算法關(guān)于國家實行國庫集中收繳和集中支付制度落到實處。為細化預(yù)算法關(guān)于特定專用資金可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財政專戶的要求,條例明確了特定專用資金的范圍,規(guī)定開設(shè)、變更財政專戶和撤銷財政專戶的管理程序,要求財政專戶資金由本級政府財政部門管理,并在預(yù)算執(zhí)行情況、決算和政府綜合財務(wù)報告中單獨反映,這些規(guī)定鞏固了財政專戶清理成果,使財政專戶管理步入規(guī)范化、法治化軌道。

    (五)進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度,規(guī)范政府間財政關(guān)系。條例進一步細化了預(yù)算法關(guān)于專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制的內(nèi)容,進一步充實和完善轉(zhuǎn)移支付管理的具體內(nèi)容。嚴格規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金撥付,加強轉(zhuǎn)移支付資金的歸口管理,明確財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達和資金撥付應(yīng)當(dāng)由財政部門辦理,其他部門和單位不得對下級政府部門和單位下達轉(zhuǎn)移支付預(yù)算或者撥付轉(zhuǎn)移支付資金,全面提高轉(zhuǎn)移支付管理的規(guī)范性和有效性。同時,條例規(guī)定縣級以上各級政府應(yīng)當(dāng)按照本年度轉(zhuǎn)移支付預(yù)計執(zhí)行數(shù)的一定比例將下一年度轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)提前下達至下一級政府,并分別明確了一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的提前下達比例。

    (六)進一步深化預(yù)算績效管理,提高資金使用效益。條例遵循預(yù)算法關(guān)于各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)講求績效的原則,在預(yù)算法關(guān)于績效目標(biāo)管理、支出績效評價結(jié)果、開展績效評價規(guī)定的基礎(chǔ)上,進一步明確績效評價的概念,規(guī)定績效評價結(jié)果作為改進管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù),財政部門組織和指導(dǎo)預(yù)算資金績效監(jiān)控、績效評價,各部門各單位實施績效監(jiān)控,定期向本級政府財政部門報送預(yù)算績效評價報告。條例關(guān)于預(yù)算績效管理的規(guī)定,進一步構(gòu)建了全方位預(yù)算績效管理格局,建立了預(yù)算編制、執(zhí)行和決算全過程的績效管理鏈條,有利于進一步節(jié)約支出、應(yīng)對當(dāng)前財政收支缺口,使財政資金分配更加突出重點、提質(zhì)增效,切實提高資金使用效益。

    (七)進一步加大預(yù)算信息公開力度,增強預(yù)算透明度。秉承預(yù)算法關(guān)于預(yù)算公開的基本理念,條例堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外,一般性轉(zhuǎn)移支付向社會公開應(yīng)當(dāng)細化到地區(qū),專項轉(zhuǎn)移支付向社會公開應(yīng)當(dāng)細化到地區(qū)和項目。政府債務(wù)、機關(guān)運行經(jīng)費、政府采購、財政專戶資金等情況,按照有關(guān)規(guī)定向社會公開。部門預(yù)算、決算應(yīng)當(dāng)公開基本支出和項目支出,支出按其功能分類應(yīng)當(dāng)公開到項;按其經(jīng)濟性質(zhì)分類,基本支出應(yīng)當(dāng)公開到款。條例對部門預(yù)算公開提出細化要求的同時,進一步落實和推進各部門所屬單位的預(yù)算公開工作,對各部門所屬單位預(yù)決算公開的時限、細化程度也提出了具體要求,有利于進一步增強部門及其所屬單位的預(yù)算透明度,大力促進透明政府、廉潔政府建設(shè)。

    三、以高度的責(zé)任感貫徹落實條例,加快建立現(xiàn)代財政制度

    條例出臺后,各級財政部門、各級預(yù)算單位要以高度的責(zé)任感,抓好貫徹落實工作。加強對條例的宣傳培訓(xùn),廣大財政財務(wù)工作者要加強對條例的學(xué)習(xí)理解,在實際工作中嚴格執(zhí)行預(yù)算法及條例的各項規(guī)定,真正將條例落實到財政財務(wù)管理的各相關(guān)領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)。同時,抓緊做好相關(guān)配套制度建設(shè),大力推進財政改革,加快建立現(xiàn)代財政制度。

    (一)著力抓好條例的宣傳培訓(xùn)學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記強調(diào),要通過深入開展法治宣傳教育,在全社會弘揚社會主義法治精神,樹立法治的權(quán)威。要以條例的發(fā)布為契機,進一步加強對預(yù)算法律制度的宣傳和培訓(xùn),全面理解、準確把握條例的立法精神、修訂原則和具體規(guī)定。各級財政部門要按照“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制要求,在做好自身培訓(xùn)學(xué)習(xí)的同時,利用“線上線下”組織預(yù)算單位財務(wù)人員進行深入學(xué)習(xí),做到學(xué)懂弄通。要加大宣傳力度,增強社會各界對條例內(nèi)容的知曉度,進一步提升全社會的預(yù)算法治意識。

    (二)著力抓好條例的實施。習(xí)近平總書記強調(diào),法律的生命力在于實施,法律的權(quán)威也在于實施。條例對預(yù)算編制、執(zhí)行、決算和法律責(zé)任等均作出明確規(guī)定,是各級財政部門和預(yù)算單位在具體的預(yù)算管理和財務(wù)管理工作中必須要嚴格執(zhí)行的制度。要嚴格依法辦事,依法組織財政收入,依法安排財政支出,依法公開預(yù)決算、依法接受監(jiān)督,把嚴肅財經(jīng)紀律挺在各項財政財務(wù)工作前面,真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

    (三)著力抓好條例的配套制度建設(shè)。黨的十九屆四中全會決定指出,加快形成完備的法律規(guī)范體系。條例的頒布標(biāo)志著我國預(yù)算管理的法律和行政法規(guī)已隨著時代的發(fā)展得到健全完善,要形成完備的預(yù)算法律規(guī)范體系,還要把預(yù)算法及條例規(guī)定,逐步細化為具體的操作辦法,形成系統(tǒng)化的配套制度。一方面要積極研究制定完善財政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)管理、預(yù)算績效管理、國庫管理、財政監(jiān)督等方面的法規(guī)規(guī)章。另一方面要及時對現(xiàn)行的預(yù)算管理規(guī)章制度進行清理,修訂與條例不一致的規(guī)定,細化條例有關(guān)制度的具體操作規(guī)定和要求,及時發(fā)布出臺相關(guān)制度辦法,確保條例各項規(guī)定落到實處。

    (四)著力抓好財政改革。黨的十九屆四中全會決定對深化財稅體制改革提出了一系列要求,務(wù)必要抓緊抓實抓好。要結(jié)合貫徹落實條例,繼續(xù)深化財政體制、預(yù)算管理制度等各項改革,不斷推動財政改革向縱深發(fā)展。要堅持遠近結(jié)合、整體推進的原則,加強系統(tǒng)集成、協(xié)同高效,細化各項改革方案和舉措,明確時間表和路線圖,加快建立現(xiàn)代財政制度,為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出新的更大貢獻。(財政部部長 劉昆)

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